Há muito, o Brasil ostenta o título de país com um dos sistemas tributários mais complexos, reflexo direto do modelo federativo plural que emergiu da Constituição da República de 1988, a qual atribuiu competências tributárias a três entes distintos – União, Estados-membros e Municípios –, sem, infelizmente, prever mecanismos eficazes de coordenação.

Nesse cenário, a Emenda Constitucional n. 132, promulgada em 20 de dezembro de 2023, representa um divisor de águas no sistema tributário nacional. A reforma, fruto de décadas de debates e sucessivas tentativas fracassadas de modificação do modelo tributário nacional, promove a mais profunda alteração do sistema desde a própria Constituição. Suas disposições contemplam a extinção gradual de cinco tributos — PIS, COFINS, IPI, ICMS e ISS — e a criação de um sistema dual de tributação sobre o consumo, composto pelo IBS, de competência compartilhada entre Estados e Municípios, pela CBS, de competência federal, e pelo Imposto Seletivo, incidente sobre bens e serviços considerados prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente.

Paradoxalmente, uma reforma tributária que se propõe a simplificar o sistema e reduzir os litígios a longo prazo pode gerar aumento significativo do contencioso no curto e médio prazo. Esse fenômeno decorre da necessidade de interpretação das novas normas, do processo de adaptação dos agentes econômicos e dos próprios órgãos da administração tributária.

Com previsão de um longo período de transição, que se estenderá de 2026 a 2033, os contribuintes estarão sujeitos simultaneamente às regras do ICMS, do ISS, do PIS, da COFINS e do IPI — em processo de extinção gradual — e às novas regras do IBS, da CBS e do Imposto Seletivo, em implementação progressiva. Fato é que essa sobreposição de regimes representa um ambiente propício ao aumento de litígios, notadamente quanto à definição do regime aplicável a determinadas operações, à correta interpretação das normas de transição, à validade de benefícios fiscais preexistentes e à responsabilidade pela administração dos tributos em extinção — todos esses fatores tendem a alimentar o contencioso durante esse período.

Outro ponto sensível ao contencioso tributário será o tratamento dos créditos acumulados de ICMS. Embora a EC 132/2023 tenha previsto mecanismos de compensação desses créditos, a regulamentação complementar ainda não os tornou suficientemente claros. Esse vácuo normativo é terreno fértil para litígios, seja por parte de contribuintes que pleiteiam o reconhecimento de créditos que o Fisco estadual contesta, seja por parte dos próprios Estados que resistem ao aproveitamento de créditos em condições que consideram prejudiciais às suas receitas.

Outro aspecto relevante reside nos tratamentos diferenciados para setores como serviços financeiros, planos de saúde, operações imobiliárias, agronegócio, combustíveis e lubrificantes, entre outros. Esses regimes especiais, necessários para acomodar as especificidades setoriais, são, ao mesmo tempo, fonte potencial de contencioso, na medida em que a definição de seus contornos — o que é e o que não é abrangido por cada regime — tende a ser controvertida.

No âmbito do contencioso administrativo, não se pode negar que a instituição do Comitê Gestor representa uma inovação institucional sem precedentes no federalismo fiscal brasileiro. No entanto, embora o novo modelo busque simplificar o sistema de fiscalização e arrecadação, fato é que demandará maturação prática. Dentre os pontos de atenção para o contencioso, vale notar que, enquanto durar o período de transição, haverá fiscalizações concomitantes em relação ao IBS, relacionadas ao ISS, ICMS e PIS/COFINS, o que, invariavelmente, poderá resultar em um significativo aumento de litígios, em especial para casos em que uma mesma operação seja objeto de fiscalizações correlatas, considerando as distintas competências tributárias.

No plano judicial, a reforma tributária coloca em pauta a necessidade de revisão das regras de competência, além de, sem dúvidas, sobrecarregar a pauta dos Tribunais Superiores, aos quais competirá construir a interpretação da legislação que regulamentará o IBS, a CBS e o Imposto Seletivo, e revisar uma série de precedentes à luz do novo texto constitucional.

A criação do IBS como tributo de competência compartilhada entre Estados e Municípios, mas gerido por um órgão federal (o Comitê Gestor do IBS) certamente impactará a definição da competência jurisdicional sobre os litígios a ele relativos. Além disso, o surgimento de entraves envolvendo a formação de litisconsórcio necessário entre os entes federativos, especialmente em ações que envolvam simultaneamente o IBS e a CBS também demandará atenção dos Tribunais, em especial, considerando que atualmente a rigidez da competência absoluta entre a Justiça Estadual e a Justiça Federal, definida pelo artigo 54 do Código de Processo Civil, poderá dificultar a construção de decisões harmônicas.

A Reforma Tributária instituída pela EC 132/2023 representa um marco histórico no sistema fiscal brasileiro, com potencial transformador sobre a estrutura do contencioso tributário. A simplificação do modelo de tributação sobre o consumo, a não cumulatividade plena do IBS e da CBS, e a criação de mecanismos como o split payment são avanços inegáveis, cujos efeitos sobre a redução do litígio fiscal deverão se materializar a longo prazo.

Contudo, o caminho entre a promulgação da emenda constitucional e a efetiva simplificação do sistema tributário é longo e repleto de obstáculos, o que nos faz concluir que a reforma tributária não é um evento, mas um processo. E é no acompanhamento atento desse processo, que residirá a garantia de que seus objetivos sejam plenamente realizados.