O Brasil detém um dos ativos mais cobiçados do mundo contemporâneo, que é terra agricultável em escala continental, com clima favorável e cadeias produtivas altamente competitivas. Não é por acaso que fundos soberanos, multinacionais do setor alimentício, grupos de private equity e players internacionais de biocombustíveis miram nossa extensão agrícola com apetite crescente.

Vejamos o setor sucroalcooleiro como exemplo, no qual o Brasil é parceiro comercial estratégico de países como a Índia, justamente pela produção massiva de commodities agrícolas, como a cana-de-açúcar e seus derivados, amplamente demandados por aquela economia. Este segmento gera um valor de produção superior a R$ 101 bilhões e representa quase metade da produção global de açúcar. Esse elevado potencial produtivo, associado à extensão e à qualidade do território agricultável brasileiro, desperta significativo interesse econômico internacional sobre o solo nacional.

Nesse contexto, surgem questionamentos relevantes acerca dos impactos decorrentes da crescente participação de capital estrangeiro na aquisição ou no controle de áreas destinadas à produção desses insumos estratégicos. A discussão vai além do contexto patrimonial da propriedade rural e alcança temas estruturais relacionados à soberania econômica, à função social da terra e à destinação da riqueza gerada pela atividade agroexportadora. Isso porque, na hipótese do território responsável pela produção desses insumos passe progressivamente ao controle de agentes estrangeiros vinculados à importação dessas commodities, o Brasil poderá assumir, em alguma medida, uma posição predominantemente operacional dentro da cadeia produtiva, enquanto parcela substancial da captura financeira do valor agregado poderá ser deslocada para o exterior. Desta forma, podemos notar como a economia agrícola brasileira gera riqueza por meio de exportações

A discussão sobre propriedade rural por estrangeiros tem raízes antigas, desde a Magna Carta de 1215, que lhe conferiu o status de política de Estado se alongando até a Constituição Federal brasileira de 1988 que conferiu tratamento expresso à aquisição e ao arrendamento de imóveis rurais por estrangeiros ao estabelecer, em seu artigo 190, que a lei regula e limita tais operações realizadas por pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras, bem como defini as hipóteses que dependerão de autorização do Congresso Nacional.

Ao inserir essa previsão no texto no ordenamento jurídico nacional, a Constituição reconheceu o caráter estratégico da terra rural para a soberania nacional, para a segurança territorial e para o desenvolvimento econômico do País, atribuindo ao legislador infraconstitucional a competência para disciplinar os limites e condições aplicáveis à participação estrangeira no domínio de terras rurais brasileiras.

O principal diploma normativo responsável por concretizar esse comando constitucional é a Lei nº 5.709/1971, regulamentada pelo Decreto nº 74.965/1974. Apesar de ter sido editada sob ordem constitucional anterior, a legislação permaneceu vigente e central ao longo de diferentes contextos políticos e econômicos, preservando seu papel estruturante no controle do acesso estrangeiro à terra no Brasil. A referida lei define que, para pessoas físicas estrangeiras, é requisito indispensável a residência no Brasil para a aquisição lícita de imóvel rural. Assim, o investidor estrangeiro, na condição de pessoa física sem residência fixa em território nacional, não pode adquirir propriedade rural, independentemente do valor da operação ou da destinação econômica pretendida para o imóvel.

Em relação às pessoas jurídicas, o quadro é igualmente restritivo e, em muitos aspectos, ainda mais complexo. As empresas estrangeiras autorizadas a funcionar no Brasil submetem-se diretamente às limitações previstas na Lei nº 5.709/1971, bem como às exigências administrativas correlatas.

As limitações impostas pela referente lei à aquisição de imóveis rurais por estrangeiros influenciam diretamente a estruturação operações rurais com participação de capital internacional. Sob a perspectiva individual, nenhuma pessoa física ou jurídica estrangeira pode adquirir área rural superior a 50 módulos de exploração indefinida, medida agrária que varia conforme a região do país. Além disso, nas hipóteses em que área pretendida ultrapasse 20 módulos, ainda que dentro do limite permitido, exige-se a apresentação e aprovação de um “Projeto de Exploração” perante ao INCRA.

Paralelamente aos limites individuais, existem também limites municipais que impedem que a soma das áreas rurais pertencentes a estrangeiros ultrapasse 25% da superfície total de cada município, englobando nesse cálculo tanto pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras, quanto pessoas jurídicas brasileiras com controle, direto ou indireto, estrangeiro.

Adicionalmente, há ainda uma limitação quanto à nacionalidade dos estrangeiros, de forma que pessoas físicas ou jurídicas, de uma mesma nacionalidade não podem deter, em conjunto, mais de 40% desse limite municipal. O objetivo é evitar não apenas a concentração fundiária em mãos estrangeiras, mas especialmente a concentração de terras brasileiras por pessoas (físicas ou jurídicas) oriundas de uma única nação.

Por fim, aquisições em áreas localizadas na faixa de fronteira exigem assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional, em razão da sensibilidade geopolítica dessas regiões.

Para as pessoas jurídicas estrangeiras, as restrições territoriais vêm acompanhadas de exigências relacionadas à finalidade econômica da aquisição. A compra de um imóvel rural é condicionada à prévia aprovação de um projeto de natureza agrícola, pecuária, industrial ou de colonização, intrinsecamente vinculado aos objetivos previstos nos atos constitutivos e/ou políticas da empresa adquirente. É preciso que fique demonstrado, perante os órgãos competentes, qual será a finalidade produtiva do imóvel e como ela se alinha ao objeto social da compradora. Essa exigência visa garantir que a terra brasileira cumpra sua função social, princípio previsto no artigo 186 da Constituição Federal.

O aspecto mais relevante reside na extensão dessas restrições às sociedades formalmente brasileiras, cujo controle efetivo seja exercido por capital estrangeiro, direta ou indiretamente. Nesses casos, o entendimento é de que a nacionalidade jurídica da empresa, por si só, não é suficiente para afastar a incidência das restrições fundiárias, sobretudo se o poder decisório e seus beneficiários finais da estrutura societária forem estrangeiros. Isso significa que toda análise documental para aquisição de imóvel rural envolvendo capital internacional exige uma análise minuciosa de toda cadeia de controle societário.

Esse entendimento foi consolidado pelo Parecer AGU/LA-01/2010 e aguardava desfecho definitivo no Supremo Tribunal Federal (STF), por meio da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 342, que tramitou em conjunto com a Ação Cível Originária nº 2.463, proposta pela União e pelo INCRA, buscando justamente a aplicação das restrições fundiárias no âmbito registral. Nas sessões que ocorreram em 18 e 19 de março de 2026, conclui-se com decisão unânime do STF, pela constitucionalidade da Lei nº 5.709/1971 e assentou a equiparação de empresas brasileiras com maioria de capital estrangeiro a empresas estrangeiras, submetendo-as às mesmas restrições territoriais e burocráticas previstas na lei.

Embora o sistema brasileiro de controle fundiário aparente possuir estrutura normativa relativamente consolidada no que se refere à limitação da aquisição de terras por estrangeiros, persistem vulnerabilidades decorrentes da evolução das estruturas societárias e financeiras utilizadas atualmente no mercado. O avanço de novos instrumentos de investimento tem permitido o acesso indireto de capital estrangeiro à terra brasileira por meios ainda não plenamente contemplados pela legislação. Nesse contexto, destaca-se o Fundo de Investimento nas Cadeias Produtivas Agroindustriais (FIAGRO), considerado atualmente o ponto central dessa controvérsia.

Instituído pela Lei nº 14.130/2021, o FIAGRO surgiu com a finalidade de ampliar as fontes de financiamento do setor agroindustrial, permitindo a captação de recursos privados destinados a investimentos vinculados à cadeia produtiva rural. O FIAGRO constitui categoria de fundo de investimento em imóveis rurais, participações societárias, direitos creditórios do agronegócio, Certificados de Recebíveis do Agronegócio (CRA), títulos de securitização e outros ativos vinculados ao setor. Regulado pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Trata-se de condomínio especial sem personalidade jurídica própria, administrado fiduciariamente por instituição financeira autorizada pela CVM.

Contudo, sua criação passou a suscitar controvérsias jurídicas justamente em razão da tensão existente entre, de um lado, a política de modernização e abertura do financiamento do agronegócio e, de outro, o histórico regime restritivo brasileiro relacionado à aquisição de terras por estrangeiros. Nesse cenário, surge a dúvida se a participação de investidores estrangeiros em FIAGROs proprietários de imóveis rurais configuraria hipótese de aquisição indireta de terras por estrangeiros, sujeitando-se, portanto, às limitações previstas na Lei nº 5.709/1971.

Em razão de sua ausência de personalidade jurídica, parte da doutrina sustenta que o FIAGRO não poderia ser equiparado à figura de pessoa jurídica estrangeira. Sob essa ótica, a participação do investidor estrangeiro ocorreria apenas de forma econômica, mediante titularidade de cotas do fundo, sem que houvesse domínio direto sobre o imóvel rural, afastando-se, assim, a incidência imediata das restrições previstas na Lei nº 5.709/1971.

Por outro lado, há também o argumento o qual sustenta que a análise dessas operações não deve se restringir à forma jurídica adotada, mas considerar seu aspecto econômico. Na prática, este controle indireto pode ocorrer de diversas maneiras, um investidor estrangeiro pode deter participação substancial nas cotas do fundo, grupos estrangeiros podem influenciar decisões estratégicas do FIAGRO, fundos podem ser estruturados especificamente para aquisição e exploração de imóveis rurais, determinados cotistas relevantes podem exercer influência indireta sobre políticas de investimento e gestão patrimonial do fundo, Assim, ainda que não haja titularidade registral direta sobre a terra, os efeitos econômicos e o poder de influência decorrentes da operação podem, em certa medida, aproximar-se daqueles inerentes à própria propriedade imobiliária.

Atualmente, não existe disciplina normativa específica e definitiva acerca dos limites da participação estrangeira em FIAGROs proprietários de imóveis rurais. Essa indefinição tende a produzir efeitos econômicos relevantes, especialmente sobre o custo de capital, a previsibilidade regulatória e a segurança jurídica das operações estruturadas envolvendo ativos rurais. O debate acerca da relação entre FIAGRO e aquisição de imóveis rurais por estrangeiros revela, portanto, uma tensão estrutural entre dois objetivos igualmente legítimos do Estado brasileiro, de um lado, a preservação da soberania territorial e do controle estratégico sobre a terra, e de outro, a necessidade de atração de capital privado para financiar a expansão e a competitividade do agronegócio nacional.